也正是如此，我们也可以看到，凡是没有将权利救济做正确定位的法律制度，其实效往往是不如人意的。

（二）个人独特性产生的根源 人有着大致相似的五官，生活于相似的环境之中，那么，人与人之间为何又会如此不同呢？一般说来，个人的独特性可以从自然、社会及自我三个层面来进行解释。[23]陈新民：《宪法学导论》，自印本，1996年版，第59页。

第三则是人都具有自我发展的能力，也就是说，任何人都有能力在自己身上发展某种独特的人类优秀品质或美德——不管是思想的、艺术的还是伦理的，是理论的还是实践的，是独有的还是共同的，等等，一句话，所有的人都有能力实现他们的值得钦羡的潜能。马克思：《第六届莱茵省议会的辩论（第三篇论文）》，载《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年第2版，第255页。故为确保完整的人格形式，表现自由遂属不可或缺者。总之，人与人间不可能完全相似，更不可能完全等同。[45]正是依托这种能力，人改造外部世界，也促成自身的发展，因而使人的尊严体现于社会的现实之中。

正是源于这种人的个体性或独特性的事实，价值的多元和社会的宽容才显得极有必要。[58]同前注[54]，[德]康德书，第48页。[26]从这些数据中可以看出，相对中立的行政复议局有助于降低申请人对行政复议机关偏向于被申请人的疑虑，提高其通过行政复议实现权利救济的信心。

内部监督关系（行政系统内自我纠错的监督机制[40]）与外部保权关系需要不同的法律制度加以调整，但是，现在把它们硬塞在同一部法律之中，使得行政复议制度的一些设计看起来十分别扭，如附带审查的转送程序等。《行政复议法》和《行政复议法实施办法》没有防止偏见之规定，且无论是《关于〈中华人民共和国行政复议法〉（草案）的说明》，还是原国务院法制办公室《关于〈中华人民共和国行政复议法实施条例（草案）〉的说明》都没有相关文字的解释，其中的原因外人不得而知。就这个趋势而言，中国是不是也应当顺势而为呢？为公民、法人或者其他组织提供实效性权利救济，这是法治国家的要义之一。四、结语 在现代社会中，行政救济方式多元化已经成为客观事实。

化解行政争议是行政复议实现权利救济的主要手段，不是目的。[39]方军：《论行政复议的性质界定与功能定位——兼议我国行政复议立法宗旨的变动》，载《河南财政政法大学学报》2020年第6期，第17页。

（二）司法性机制是行政复议充分发挥权利救济功能的制度保障 如前所述，行政复议制度框架是依申请—权利救济。行政复议制度成功地防范了许多纠纷进入法院，部分地实现了制度设计者的期望。到此，行政机关与行政相对人以合意方式作为行政争议化解方式之一，获得了法律的正式认可。[31]汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第101页。

但问题是，作为私人一方的申请人有权自主处分权利，放弃或者减让权利在法律上没有障碍，但作为代表国家一方的被申请人在依法行政原理下并无自主处分公权力的法律依据，即使是行政裁量范围之内，也附有作公正裁量之义务。[15]同前注[8]，应松年等编书，第3页。三、行政复议法修改应明确权利救济是行政复议的首要目的 （一）行政复议立法目的修正 今天，把《行政复议法实施条例》中的解决行政争议直接添加到修改《行政复议法》（征求意见稿）的立法目的之中，没有说清楚它与现行《行政复议法》立法目的之间的关系，更未关注到它可能对中国制度建设的影响，未免是一种立法决断上的短视。[21] 可见，司法化并不是治疗行政复议病症的良药。

2007年《行政复议法实施条例》第1条将解决行政争议列于立法目的之首，一改《行政复议法》原定的立法目的，这种作为执行性立法例的确少见。但是，我们必须认识到：在中国这样一个具有中央集权传统背景下建立起来的社会主义性质国家，行政权在解决纠纷方面有‘天然优势。

内中原因，除了行政机关的法治意识和各种客观因素以外，行政复议制度的行政性过强，在制度设计上过于强调内部的自我监督，忽视纠纷的解决，忽视对相对人权益的保护无疑是最重要的因素。王万华：《行政复议法的修改与完善》，载《法学研究》2019年第5期，第104页。

没有信任，行政相对人要么选择上访，要么选择行政诉讼。但毋庸置疑的是，有关行政复议功能定位以及与之相关的观念认知等问题仍然语焉不详，更遑论有切实可行的修法方案。行政争议是行政机关行使公权力过程中与行政相对人发生的法律争议，在依法行政原理之下，一旦发生行政争议，行政机关也应当是依法处理，不存在双方各退一步即可握手言欢的场景。[14]周汉华：《中国行政复议制度的司法化改革方向》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第8页。同时，还必须兼顾如下现实：即相对于原行政机关而言，复议机关有着更高的政策实施和法律理解水平，复议机关实际上是代表整个行政系统接受司法审查。既然行政复议作为行政机关内部监督不需要司法化，[8]那么，权利救济自然也就不作为行政复议的首要目的。

其中，行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序，意味着程序获得实质终结。行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。

[2]可见，这样的定性在大陆法系国家或者地区是有共识的。就这点而言，合意是没有这项功能的，而决定才是更好的选项。

但是，2007年国务院制定的《行政复议法实施办法》也并没有对此作出应有的回应，原因同样不得而知。行政复议是通过对被申请行政行为作合法性审查来实现申请人的权利救济的，就此而言，它与法院审理行政案件有相同之处。

在比较法视野中，类似于行政复议的司法化现象并非少见。[13]匡西涛：《行政复议的本质是行政监督——基于法权制约理论及非司法化双面向的探讨》，载李清伟主编：《上大法律评论》2013年第1期，上海三联书店2013年版，第139页。所以，一个来自行政复议制度内部的声音很值得我们在这里细细品味：公信力不强，人民群众就不愿意选择通过行政复议来维护权益，行政复议程序结束后，当事人也会不信服行政复议决定，会继续通过诉讼或信访途径表达诉求，行政复议制度就会被虚置。尽管行政复议决定是行政决定，但行政复议机关原则上不能依职权调查取证，用于支持一方的请求，而应当是基于双方提交的证据作出事实认定。

[11]2014年《行政诉讼法》修改之后，《行政复议法》也开启了修法之旅，但至今迟迟未能到达终点，其原因之一应该还是纠结于行政复议的定性：行政抑或司法？ 1.定性逻辑。作为一种手段，行政争议化解可以分为两种方式：（1）合意。

[26]参见《行政复议体制改革的浙江实践》，载《浙江日报》2017年7月21日，第9版。[41]耿宝建：《泛司法化下的行政纠纷解决——兼谈〈行政复议法〉的修改路径》，载《中国法律评论》2016年第3期，第230页。

行政复议无论是监督还是保权，也无论是行政还是司法，这些争执其实今天看来都不是重要的。如果我们不从合法性角度去讨论《行政复议法实施条例》这种实施性立法是否合法，而是承认它的补充性，那么，这三个立法目的又该如何各就各位呢？从这几年行政复议实务可以观察到，以解决行政争议作为立法目的的行政复议制度，有时不能同时兼顾这两个立法目的，甚至这两个立法目的还可能被牺牲。

[24]那么，哪些司法性机制可以被融入行政复议制度呢？本文认为，行政复议是行政程序和行政诉讼程序之间的一个连结点，也是行政过程向司法过程过渡的一个程序，在相当程度上，它是行政程序效率性和行政诉讼程序公正性基于权利救济需要而做出的权衡产物。为了有效管理经济，三权分立的传统必须放弃。行政说认为，体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法化。我们的立法和政策导向有意无意地忽视行政机关自身在解决行政纠纷方面的职能，将大量原本可能会先通过行政程序、协调对话、行政复议等方式解决的纠纷，自觉不自觉地引入法院。

综上所述，笔者认为，在依申请—权利救济的行政复议制度框架中，行政复议底色是执行性的，在行政复议制度的若干重要节点上，基于权利救济需要而添加了若干司法性机制。[18]这个判断在现代国家中早已应验，行政权不再是单纯的执行性，同时它还兼有立法性、司法性。

[34]（3）行政复议变更决定。[33]若仅要求被申请人在一定期限内履行，而没有实体性内容指引，程序空转将难以避免。

对于治理经济环境，整顿经济秩序和廉政建设也有积极的促进作用。而这项制度的运作，最初的起因是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害，申请行政机关予以保护，对违法的和不当的行政行为予以纠正。

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